EoW-fine rifiuto. Quando una legge dello Stato nasce in totale contraddizione con altra legge entrata in vigore il giorno prima

Premessa

Già più volte, anche recentemente su questo sito [1], ci siamo occupati, della vexata quaestio relativa alla problematica del fine-rifiuto (EoW), innescata da una sentenza del Consiglio di Stato del febbraio 2018, la quale sanciva la illegittimità di autorizzazioni regionali rilasciate autonomamente caso per caso, ribadendo la competenza esclusiva dello Stato[2].

Oggi, la questione sembra apparentemente risolta con l’emanazione di una nuova disciplina inserita nella recente legge relativa alle crisi aziendali che abbiamo già anticipato a caldo con riferimento all’emendamento di inserimento[3]. Tuttavia, questa legge è stata preceduta da alcune disposizioni precettive della legge di delegazione europea 2018 che, come vedremo, appaiono di grande rilievo per la valutazione e per la interpretazione della nuova disciplina.

Sembra opportuno, quindi, delineare in primo luogo il quadro normativo oggi vigente in tema di EoW, che, ovviamente, non può prescindere dal dettato comunitario, anche esso recentemente modificato.

Le disposizioni della legge 4 ottobre 2019, n. 117 ( legge di delegazione europea 2018) in vigore dal 2 novembre 2019

Art. 16

 

“ 1. Nell’esercizio della delega per l’attuazione della direttiva (UE) 2018/851 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, e della direttiva (UE) 2018/852 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, il Governo è tenuto a seguire, oltre ai principi e criteri direttivi generali di cui all’articolo 1, comma 1, anche i seguenti principi e criteri direttivi specifici:

e) riformare la disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto, in attuazione delle disposizioni dell’articolo 6 della direttiva 2008/98/CE, come modificato dall’articolo 1, numero 6), della direttiva (UE) 2018/851, nel rispetto delle seguenti indicazioni:

  1. disporre che le autorizzazioni in essere alla data di entrata in vigore del decreto legislativo attuativo della disciplina di cui alla presente lettera siano fatte salve e possano essere rinnovate, eventualmente anche al fine dell’adeguamento alle migliori tecnologie disponibili (BAT), unitamente alle autorizzazioni per le quali sia stata presentata l’istanza di rinnovo alla stessa data, nelle more dell’adozione dei decreti e nel rispetto dei criteri generali di cui all’articolo 184-ter del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, nonche’ nel rispetto delle condizioni di cui all’articolo 6 della direttiva 2008/98/CE, come modificato dalla direttiva (UE) 2018/851;
  2. istituire presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare un registro nazionale deputato alla raccolta delle autorizzazioni rilasciate ai sensi degli articoli 208, 209 e 211, e quelle di cui al titolo III-bis della parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;

Trattasi di disposizioni, in vigore dal 2 novembre 2019, che dispongono la revisione di EoW fornendo alcuni criteri di massima. Quindi, di per sé, non sono immediatamente operative ma certamente rilevano nel momento in cui questa revisione si concretizza. Con la singolarità che, in realtà, questa revisione, come vedremo, era già in itinere ed è entrata in vigore il giorno successivo alla entrata in vigore della legge di delegazione europea.

Nel merito, si dispone che la disciplina EoW sia riformata in attuazione delle disposizioni della nuova direttiva sui rifiuti (del 2018), specificando che le autorizzazioni già rilasciate siano, comunque, fatte salve e possano essere rinnovate purchè rispettino le condizioni della nuova direttiva; ed aggiungendo l’obbligo di istituire presso il Ministero dell’ambiente un registro nazionale delle autorizzazioni rilasciate dalle Regioni.

A parte quello che diremo appresso, quindi, appare chiaro che la riforma EoW deve avere, come punto di riferimento generale, la nuova disciplina comunitaria. Il che rileva anche in caso di dubbi interpretativi relativi al testo della riforma italiana.

NB. Si noti – ma su questo torneremo- che, conformemente a quanto disposto dal testo dell’art. 184-ter vigente al 2 novembre 2019, l’art. 16 sopra riportato parla di disciplina valida “nelle more dell’adozione dei decreti” governativi previsti dal comma 2 del predetto articolo.

 

 

Le modifiche introdotte dall’art. 14bis legge 128/ 2019 (legge crisi aziendali) in vigore dal 3 novembre 2019

Il giorno successivo (3 novembre 2019) entrava il vigore la riforma EoW disposta dalla legge 128/2019 (cd. legge crisi aziendali) che modificava l’art. 184-ter ed aggiungeva ulteriori disposizioni.

Sembra opportuno, quindi, delineare, a questo punto, un quadro normativo complessivo che comprenda almeno le disposizioni guida della nuova direttiva sui rifiuti (richiamate dalla legge europea) e quelle della legge sulle crisi aziendali; riportando, in primo luogo, il testo complessivo dell’art. 184-ter comprensivo delle nuove modifiche.

Direttiva 2008/98/CE sui rifiuti dopo modifica art. 1, n.6 Direttiva n. 851 del 30 maggio 2018

 

Articolo 6
Cessazione della qualifica di rifiuto 

1. Gli Stati membri adottano misure appropriate per garantire che i rifiuti sottoposti a un’operazione di riciclaggio o di recupero di altro tipo cessino di essere considerati tali se soddisfano le seguenti condizioni:

a) la sostanza o l’oggetto è destinata/o a essere utilizzata/o per scopi specifici;  

 b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto; 

 c) la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; e  

 d) l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana. 

I criteri includono, se necessario, valori limite per le sostanze inquinanti e tengono conto di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente della sostanza o dell’oggetto.

  2. La Commissione monitora l’evoluzione dei criteri nazionali per la cessazione della qualifica di rifiuto negli Stati membri e valuta la necessità di sviluppare a livello di Unione criteri su tale base. A tale fine e ove appropriato, la Commissione adotta atti di esecuzione per stabilire i criteri dettagliati sull’applicazione uniforme delle condizioni di cui al paragrafo 1 a determinati tipi di rifiuti.  Tali criteri dettagliati garantiscono un elevato livello di protezione dell’ambiente e della salute umana e agevolano l’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali. Essi includono:  

a)    materiali di rifiuto in entrata ammissibili ai fini dell’operazione di recupero;  

b) processi e tecniche di trattamento  consentiti; 

c)     criteri di qualità per i materiali di cui è cessata la qualifica di rifiuto ottenuti dall’operazione di recupero in linea con le norme di prodotto applicabili, compresi i valori limite per le sostanze inquinanti, se necessario;  

d)      requisiti affinché i sistemi di gestione dimostrino il rispetto dei criteri relativi alla cessazione della qualifica di rifiuto, compresi il controllo della qualità, l’automonitoraggio e l’accreditamento, se del caso;  

e)      un requisito relativo alla dichiarazione di conformità.  

Tali atti di esecuzione sono adottati secondo la procedura di esame di cui all’articolo 39, paragrafo 2.  In sede di adozione di tali atti di esecuzione, la Commissione tiene conto dei criteri pertinenti stabiliti dagli Stati membri a norma del paragrafo 3 e adotta come punto di partenza quelli più rigorosi e più protettivi dal punto di vista ambientale.  

3. Laddove non siano stati stabiliti criteri a livello di Unione ai sensi del paragrafo 2, gli Stati membri possono stabilire criteri dettagliati sull’applicazione delle condizioni di cui al paragrafo 1 a determinati tipi di rifiuti. Tali criteri dettagliati tengono conto di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente e sulla salute umana della sostanza o dell’oggetto e soddisfano i requisiti di cui al paragrafo 2, lettere da a) a e).  Gli Stati membri notificano alla Commissione tali criteri in applicazione della direttiva (UE) 2015/1535 ove quest’ultima lo imponga.  

 4. Laddove non siano stati stabiliti criteri a livello di Unione o a livello nazionale ai sensi, rispettivamente, del paragrafo 2 o del paragrafo 3, gli Stati membri possono decidere caso per caso o adottare misure appropriate al fine di verificare che determinati rifiuti abbiano cessato di essere tali in base alle condizioni di cui al paragrafo 1, rispecchiando, ove necessario, i requisiti di cui al paragrafo 2, lettere da a) a e), e tenendo conto dei valori limite per le sostanze inquinanti e di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente e sulla salute umana. Tali decisioni adottate caso per caso non devono essere notificate alla Commissione in conformità della direttiva (UE) 2015/1535.  Gli Stati membri possono rendere pubbliche tramite strumenti elettronici le informazioni sulle decisioni adottate caso per caso e sui risultati della verifica eseguita dalle autorità competenti.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5. La persona fisica o giuridica che:
a) utilizza, per la prima volta, un materiale che ha cessato di essere considerato rifiuto e che non è stato immesso sul mercato; o  b) immette un materiale sul mercato per la prima volta dopo che cessa di essere considerato un rifiuto,  provvede affinché il materiale soddisfi i pertinenti requisiti ai sensi della normativa applicabile in materia di sostanze chimiche e prodotti collegati. Le condizioni di cui al paragrafo 1 devono essere soddisfatte prima che la normativa sulle sostanze chimiche e sui prodotti si applichi al materiale che ha cessato di essere considerato un rifiuto

D.LGS 152/06

dopo art. 14 bis decreto-legge 3 settembre 2019, n. 101 coordinato con legge convers. 2 novembre 2019, n. 128 (in vigore dal 3 novembre 2019)

 (cd. legge crisi aziendali, modifiche in corsivo) 

Articolo 184-ter  (Cessazione della qualifica di rifiuto)  

 1. Un rifiuto cessa di essere tale, quando e’ stato sottoposto a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo, e soddisfi i criteri specifici, da adottare nel rispetto delle seguenti condizioni: 

 a) la sostanza o l’oggetto sono destinati a essere utilizzati  per scopi specifici ; 

 b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto; 

 c) la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; 

 d) l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana.

2. L’operazione di recupero puo’ consistere semplicemente nel controllare i rifiuti per verificare se soddisfano i criteri elaborati conformemente alle predette condizioni. I criteri di cui al comma 1 sono adottati in conformità a quanto stabilito dalla disciplina comunitaria, in mancanza di criteri comunitari, caso per caso per specifiche tipologie di rifiuto attraverso uno o piu’ decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400. I criteri includono, se necessario, valori limite per le sostanze inquinanti e tengono conto di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente della sostanza o dell’oggetto.

3. In mancanza di criteri specifici adottati ai sensi del comma 2, le autorizzazioni di cui agli articoli 208, 209, 211 e di cui al titolo III-bis della parte seconda del presente decreto, per lo svolgimento di operazioni di recupero ai sensi del presente articolo, sono rilasciate o rinnovate nel rispetto delle condizioni di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della Direttiva 98/2008/CE e sulla base di criteri dettagliati, definiti nell’ambito dei medesimi procedimenti autorizzatori, che includono:

a) materiali di rifiuto in entrata ammissibili ai fini dell’operazione di recupero; 

b) processi e tecniche di trattamento consentiti; 

c) criteri di qualità per i materiali di cui è cessata la qualifica di rifiuto ottenuti dall’operazione di recupero in linea con le norme di prodotto applicabili, compresi i valori limite per le sostanze inquinanti, se necessario; 

d) requisiti affinché i sistemi di gestione dimostrino il rispetto dei criteri relativi alla cessazione della qualifica di rifiuto, compresi il controllo della qualità, l’automonitoraggio e l’accreditamento, se del caso; 

 e) un requisito relativo alla dichiarazione di conformità. In mancanza di criteri specifici adottati ai sensi del comma 2, continuano ad applicarsi, quanto alle procedure semplificate per il recupero dei rifiuti, le disposizioni di cui al decreto del Ministro dell’ambiente 5 febbraio 1998, pubblicato nel supplemento ordinario n. 72 alla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 16 aprile 1998, e ai regolamenti di cui ai decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio 12 giugno 2002, n. 161, e 17 novembre 2005, n. 269. 

3-bis. Le autorità competenti al rilascio delle autorizzazioni di cui al comma 3 comunicano all’ISPRA i nuovi provvedimenti autorizzatori adottati, riesaminati o rinnovati, entro dieci giorni dalla notifica degli stessi al soggetto istante.

 3-ter. L’ISPRA o l’Agenzia Regionale per la protezione dell’ambiente territorialmente competente delegata dal predetto Istituto, controlla a campione, sentita l’autorità competente di cui al comma 3-bis, in contraddittorio con il soggetto interessato, la conformità delle modalità operative e gestionali degli impianti, ivi compresi i rifiuti in ingresso, i processi di recupero e le sostanze o oggetti in uscita, agli atti autorizzatori rilasciati nonché alle condizioni di cui al comma 1 redigendo, in caso di non conformità, apposita relazione. Il procedimento di controllo si conclude entro sessanta giorni dall’inizio della verifica. L’ISPRA o l’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente delegata comunica entro quindici giorni gli esiti della verifica al Ministero dell’ambiente e della tutela e del territorio e del mare. Al fine di assicurare l’armonizzazione, l’efficacia e l’omogeneità dei controlli di cui al presente comma sul territorio nazionale trovano applicazione gli articoli 4, comma 4, e 6 della legge 28 giugno 2016, n. 132. 

 3-quater. Ricevuta la comunicazione di cui al comma 3-ter, il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, nei sessanta giorni successivi, adotta proprie conclusioni, motivando l’eventuale mancato recepimento degli esiti dell’istruttoria contenuti nella relazione di cui al comma 3-ter, e le trasmette all’Autorità competente. L’Autorità competente avvia un procedimento finalizzato all’adeguamento degli impianti da parte del soggetto interessato alle conclusioni di cui al presente comma, disponendo, in caso di mancato adeguamento, la revoca dell’autorizzazione e dando tempestiva comunicazione della conclusione del procedimento al Ministero medesimo. Resta salva la possibilità per l’autorità competente di adottare  provvedimenti di natura cautelare. 

 3-quinquies. Decorsi 180 giorni dalla comunicazione all’Autorità competente, ove il procedimento di cui al comma 3-quater non risulti avviato o concluso, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare può provvedere, in via sostitutiva e previa diffida, anche mediante un commissario ad acta, all’adozione dei provvedimenti di cui al comma 3- quater. Al commissario non è dovuto alcun compenso per lo svolgimento delle funzioni attribuite ai sensi del presente comma e il medesimo commissario non ha diritto a gettoni, rimborsi di spese o altri emolumenti, comunque denominati. 

 3-sexies. Con cadenza annuale, l’ISPRA redige una relazione sulle verifiche e i controlli effettuati nel corso dell’anno ai sensi del comma 3-ter, e la comunica al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare entro il 31 dicembre.

 3-septies. Al fine del rispetto dei principi di trasparenza e di pubblicità, è istituito presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare il registro nazionale per  la raccolta delle autorizzazioni rilasciate e delle procedure semplificate concluse ai sensi del presente articolo. Le autorità competenti, al momento del rilascio, comunicano al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare i nuovi provvedimenti autorizzatori emessi, riesaminati e rinnovati nonché gli esiti delle procedure semplificate avviate per l’inizio di operazioni di recupero di rifiuti ai fini del presente articolo. Con decreto  non avente natura regolamentare del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sono definite le modalità di funzionamento e di organizzazione del registro di cui al presente comma. A far data dall’effettiva operatività del registro di cui al presente comma, la comunicazione di cui al comma 3-bis, si intende assolta con la sola comunicazione al registro. Alle attività di cui al presente comma le amministrazioni provvedono con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente”. 

 4. Un rifiuto che cessa di essere tale ai sensi e per gli effetti del presente articolo e’ da computarsi ai fini del calcolo del raggiungimento degli obiettivi di recupero e riciclaggio stabiliti dal presente decreto, dal decreto legislativo 24 giugno 2003, n 209, dal decreto legislativo 25 luglio 2005, n. 151, e dal decreto legislativo 120 novembre 2008, n. 188, ovvero dagli atti di recepimento di ulteriori normative comunitarie, qualora e a condizione che siano soddisfatti i requisiti in materia di riciclaggio o recupero in essi stabiliti. 

 

5. La disciplina in materia di gestione dei rifiuti si applica fino alla cessazione della qualifica di rifiuto. 

 

L’attuale situazione risultante dal nuovo testo dell’art. 184-ter D. Lgs 152/06 può essere così sintetizzata nei suoi punti essenziali: 

1)  Per EoW occorre una operazione di recupero del rifiuto che, nel rispetto di quattro condizioni base espressamente elencate, soddisfi alcuni criteri specifici per la equiparazione ad un prodotto (comma 1). 

2) Questi criteri specifici sono adottati in conformità a quanto stabilito dalla disciplina comunitaria. In assenza di criteri comunitari, sono elaborati in sede nazionale attraverso decreti, caso per caso, del Ministero dell’ambiente (comma 2) 

3) In assenza di criteri comunitari e nazionali, le autorizzazioni EoW sono rilasciate dalle Regioni nel rispetto delle  quattro condizioni di cui al comma 1 e sulla base di criteri dettagliati in relazione al ciclo di recupero ed ai requisiti necessari per garantire che il singolo processo di recupero sia tale da far acquisire al rifiuto le caratteristiche di un prodotto (la legge elenca espressamente 5 requisiti- da a) ad e)-  da prendere in considerazione a tal fine (comma 3). Questo vale anche per le autorizzazioni già rilasciate autonomamente dalle Regioni che restano valide ma devono essere aggiornate o rinnovate in base alle nuove regole di cui sopra (commi 7 ed 8 art. 14bis legge 128/2019) 

4) In mancanza di criteri specifici, per le procedure semplificate di recupero si applicano i “vecchi” decreti che includono EoW (comma 3). 

5)  Tutte le autorizzazioni rilasciate (o rinnovate o aggiornate) dalle Regioni devono essere comunicate all’ISPRA che redige una relazione annuale ed effettua (anche delegando ARPA)  controlli a campione informando, in caso di non conformità, il Ministero dell’ambiente che mette in moto una procedura complessa insieme alle Regioni che può culminare con la nomina di un Commissario ad acta con potere di revoca dell’autorizzazione (commi da 3bis a 3 sexies).  

6) Presso il Ministero dell’ambiente viene istituito il registro nazionale per la raccolta delle autorizzazioni rilasciate e delle procedure semplificate concluse ai sensi dell’art. 184-ter D. Lgs 152/06 (comma 3 septies).  

7) La disciplina in materia di gestione dei rifiuti si applica, comunque, fino alla cessazione della qualifica di rifiuto (comma 5). 

N.B. L’art. 14bis della legge 128/2019 (crisi aziendali), oltre a modificare l’art. 184-ter come sopra, contiene anche 7 commi (da 4 a 10) con termini, strumenti e modalità operative relativi all’attuazione degli obblighi, vecchi e nuovi, risultanti dal testo attuale complessivo del predetto art. 184-ter.

 

Riportiamo, quindi, anche questi altri 7 commi (su cui torneremo appresso):  

“4. Le autorità competenti provvedono agli adempimenti di cui all’articolo 184-ter, comma 3-septies secondo periodo, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, entro centoventi giorni dall’entrata in vigore della presente disposizione relativamente alle autorizzazioni rilasciate, per l’avvio di operazioni di recupero di rifiuti ai fini del citato articolo 184-ter, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. 

5. Al fine di assicurare lo svolgimento delle attività istruttorie concernenti l’adozione dei decreti di cui al comma 2 dell’articolo 184-ter del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, è istituito un gruppo di lavoro presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare. A tale scopo il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare è autorizzato a individuare cinque unità di personale dipendente dalle amministraziopni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ad esclusione del personale docente, educativo e amministrativo tecnico e ausiliario delle istituzioni scolastiche, di cui almeno due con competenze giuridiche e le restanti con competenze di natura tecnico-scientifica da collocare presso l’ufficio legislativo del medesimo Ministero. Le predette unità possono essere scelte dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare tra i dipendenti pubblici in posizione di comando, distacco, fuori ruolo o analoga posizione prevista dall’ordinamento di appartenenza, ai sensi dell’articolo 17, comma 14, della legge 15 maggio 1997, n. 127. All’atto del collocamento in comando,  distacco, fuori ruolo o analoga posizione e’ reso indisponibile, per  tutta  la durata del comando, distacco, fuori ruolo  o  analoga  posizione,  un numero di posti  nella  dotazione  organica  dell’amministrazione  di provenienza,  equivalente  dal  punto  di   vista finanziario In alternativa, possono essere stipulati fino a cinque contratti libero-professionali, mediante procedura selettiva per titoli e colloquio, per il reperimento di personale, anche estraneo alla Pubblica amministrazione, in possesso delle competenze di cui al precedente periodo. Per le finalità di cui al presente comma è autorizzata la spesa di 200.000 euro annui per ciascuno degli anni dal 2020 al 2024.  

6. Agli oneri di cui al comma 5, pari a 200.000 euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2024, si provvede mediante corrispondente riduzione delle proiezioni dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale 2019-2021, nell’ambito del programma «fondi di riserva e speciali» della missione «fondi da ripartire» dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze per l’anno 2019, allo scopo parzialmente utilizzando l’accantonamento relativo al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare. 

7. Entro centottanta giorni dall’entrata in vigore di ciascuno dei decreti di cui all’articolo 184-ter, comma 2, del decreto legislativo n. 152 del 2006, i titolari delle autorizzazioni di cui agli articoli 208, 209 e 211 e di cui al titolo III-bis della parte seconda del predetto decreto legislativo, rilasciate o rinnovate successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, nonché coloro che svolgono attività di recupero in base ad una procedura semplificata avviata successivamente alla predetta data di entrata in vigore, presentano alle autorità competenti istanza di aggiornamento alle disposizioni definite dai decreti predetti. La mancata presentazione dell’istanza di aggiornamento, nel termine indicato dal precedente periodo, determina la sospensione dell’attività oggetto di autorizzazione o di procedura semplificata.  

8. Le autorizzazioni di cui agli articoli 208, 209, 211 e di cui al titolo III-bis, parte seconda del  decreto legislativo n. 152 del 2006, in essere alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto o per le quali è in corso un procedimento di rinnovo ovvero che risultino scadute ma per le quali è presentata un’istanza di rinnovo entro centoventi giorni dalla predetta data di entrata in vigore, sono fatte salve e sono rinnovate nel rispetto delle disposizioni di cui all’articolo 184-ter, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. In ogni caso si applicano gli obblighi di aggiornamento di cui al comma 7 nei termini e con le modalità ivi previste. 

9. Gli obblighi di comunicazione di cui al comma 3-bis dell’articolo 184-ter del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, si applicano anche alle autorizzazioni già rilasciate alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. Le autorità competenti effettuano i prescritti adempimenti, nei confronti dell’Istituto superiore per protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), nel termine di centoventi giorni dalla predetta data di entrata in vigore. 

10. Dall’attuazione del presente articolo, ad eccezione di quanto previsto ai commi 5 e 6, non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le amministrazioni pubbliche interessate provvedono con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.” 

Quanto, infine, alla comparazione della disciplina prevista per EoW dall’art. 14bis della legge 128/2019 (crisi aziendali) con i principi stabiliti in proposito dall’art 16 della legge 117/ 2019  ( legge di delegazione europea 2018), non sembra vi siano rilevanti difformità: entrambe le leggi fanno salve le autorizzazioni rilasciate ed entrambe le leggi prevedono un registro nazionale delle autorizzazioni.

La situazione attuale dopo le modifiche normative

Una volta delineato sommariamente il quadro normativo risultante dopo le due leggi sopra citate, possono essere svolte, in attesa di ulteriori approfondimenti, alcune considerazioni di portata generale.

In primo luogo, con riferimento alla gerarchia di intervento dei soggetti istituzionali cui compete l’attuazione della disciplina EoW. Infatti, leggendo insieme normativa comunitaria ed italiana,  appare chiaro che possono esservi tre possibilità:
a) Intervento diretto della Commissione europea che adotta atti di esecuzione per stabilire criteri dettagliati per garantire l’applicazione uniforme delle condizioni base per EoW;
b) In assenza di questi criteri comunitari dettagliati, intervento nello stesso senso dello Stato a livello nazionale con decreti ministeriali;
c) In assenza di criteri comunitari e nazionali, decisioni caso per caso, sempre nel rispetto delle condizioni base. 

 Appare, quindi, evidente che la normativa in esame delinea una gerarchia in cui l’intervento caso per caso è all’ultimo posto ed è ammissibile solo in assenza di interventi comunitari e nazionali; con la ovvia conseguenza che, comunque ed in qualsiasi momento, un intervento Ue o nazionale prevale sempre rispetto al caso per caso deciso dalle Regioni. 

A questo punto, tuttavia, si pone il problema di stabilire se in Italia permane l’obbligo, ben evidente nella formulazione precedente, per lo Stato di adottare, comunque, decreti ministeriali a livello nazionale per sostituire ed integrare quelli, validi solo in via transitoria (“nelle more dell’adozione dei decreti governativi”), previsti per la procedura semplificata di recupero rifiuti. Con la conseguenza che le autorizzazioni caso per caso delle Regioni sarebbero solo transitorie, in attesa dei dovuti e “normali” decreti ministeriali. In proposito, si deve rilevare che l’attuale testo dell’art. 184-ter non reca più l’inciso “nelle more dell’adozione dei decreti governativi” e sembra, quindi, ritenere non obbligatoria la emanazione dei predetti decreti ministeriali a valenza nazionale.  Se, tuttavia, si leggono le altre disposizioni dell’art. 14bis della legge sulle crisi aziendali sopra riportate, appare evidente il contrario, in quanto i titolari delle autorizzazioni regionali caso per caso o delle autorizzazioni ricevute in base ai “vecchi” decreti per le procedure semplificate devono presentare istanza di aggiornamento entro 180 giorni dall’entrata in vigore dei decreti ministeriali previsti dal secondo comma dell’art. 184-ter (art. 14bis, comma 7); il che fa presumere che questi decreti dovranno, comunque, essere emanati. Ed anche la previsione presso il Ministero dell’ambiente di nuovo personale e di mezzi finanziari per adempiere alle attività istruttorie concernenti l’adozione di questi decreti (art. 14bis, commi 5 e 6) depone a favore del permanere dell’obbligo in capo al Ministero. Ma soprattutto ci sembra decisivo il rilievo che l’art. 16 della legge di delegazione europea -riferimento essenziale per l’interpretazione della normativa italiana di attuazione- prescrive di prevedere che le autorizzazioni esistenti possano essere rinnovate “nelle more dell’adozione dei  decreti” ministeriali di cui sopra; lasciando chiaramente intendere che questi decreti dovranno, comunque, essere emanati e che le autorizzazioni regionali caso per caso devono essere considerate consentite solo per una fase transitoria. Conclusione che, peraltro, come meglio vedremo appresso, sembra maggiormente rispettosa delle competenze costituzionali in materia di ambiente. 

In secondo luogo, sembra interessante notare che, in base all’attuale formulazione dell’art. 184ter, comma 3, qualsiasi autorizzazione EoW caso per caso deve essere rilasciata sulla base di criteri dettagliati i quali includano i cinque requisiti indicati a livello comunitario (paragrafo 2, lettere da a ad e della direttiva) per garantire il rispetto delle quattro condizioni base previste dal primo comma del citato articolo e dal paragrafo 1 della direttiva; l’ultima delle quali- è bene ricordarlo- impone che “l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana”.  

A questo proposito, è opportuno ribadire che, in realtà, se anche si parla di “criteri dettagliati”, la indicazione è solo di larga massima in quanto nell’art. 184-ter non c’è alcun dettaglio ma vengono solo indicati genericamente alcuni contenuti; e che, in assenza di intervento statale, saranno le Regioni a precisare questi criteri ed i loro dettagli, con amplissima discrezionalità. 

Proprio per questo, commentando recentemente l’emendamento che, nel DDL sulle crisi aziendali, introduceva le modifiche di cui sopra all’art. 184-ter, avevamo concluso che “in tal modo si viola apertamente il dettato della nostra Costituzione, giustamente richiamato dal Consiglio di Stato nella sua sentenza, quando evidenzia con forza che la competenza per la tutela ambientale in tema di rifiuti spetta solo allo Stato: “ la previsione della competenza statale in materia di declassificazione ‘caso per caso’ del rifiuto appare del tutto coerente, ….., anche con l’articolo 117, comma secondo, lettera s) della Costituzione che, come è noto, attribuisce alla potestà legislativa esclusiva (e, dunque, anche alla potestà regolamentare statale), la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema. È del tutto evidente che, laddove si consentisse ad ogni singola Regione, di definire, in assenza di normativa Ue, cosa è da intendersi o meno come rifiuto, ne risulterebbe vulnerata la ripartizione costituzionale delle competenze tra Stato e Regioni”. Affermazione confermata totalmente da numerose sentenze della Corte costituzionale, che ha più volte richiamato, in proposito la evidente necessità di garantire, proprio in tema di normativa sui rifiuti, un livello di tutela uniforme in tutto il territorio nazionale”[4]

E, di certo, -aggiungevamo- non rimedia a questa illegittimità palese, la previsione, del tutto generica, di eventuali controlli a campione che lo Stato potrebbe mettere in moto, con ruolo del tutto secondario, attraverso  un complicato, confuso e  lungo iter burocratico che coinvolge anche ISPRA, ARPA ed, eventualmente, addirittura un Commissario ad acta in una materia che richiede, invece, certezze e immediatezza di intervento.  

 

La sconfessione della nuova disciplina ad opera della legge di delegazione europea 

Oggi, però, c’è una novità a questo proposito. 

Infatti, l’art. 16 della legge di delegazione europea, di cui abbiamo già citato la lettera e) su Eow,  aggiunge, in via generale, alla lettera m), che il governo dovrà, “ in considerazione delle numerose  innovazioni  al  sistema  di gestione dei rifiuti rese necessarie dal recepimento delle  direttive dell’Unione europea, procedere a  una  razionalizzazione  complessiva del sistema delle funzioni dello Stato e degli  enti  territoriali  e del loro riparto…” rispettando l’indicazione di “mantenere o comunque assegnare allo  Stato  le  funzioni per le quali sussiste l’esigenza di un esercizio unitario di  livello nazionale  in  ragione  dell’inadeguatezza  dei  livelli  di  Governo territorialmente più circoscritti a  raggiungere  efficacemente  gli obiettivi (n. 5.1); esigenza che appare di tutta evidenza per EoW la cui disciplina, come evidenziato anche dalla nuova direttiva[5], deve essere uniforme in tutto il territorio dello Stato, per evitare disparità di trattamento con il pericolo di danni all’ambiente e di distorsioni per la concorrenza a seconda della ubicazione delle aziende interessate[6]. 

Ma vi è di più. Perché, sempre l’ art. 16 della legge di delegazione europea prosegue, precisando che occorre “ mantenere o comunque assegnare allo  Stato  le  funzioni volte alla fissazione  di  standard,  criteri  minimi  o  criteri  di calcolo che  devono  essere  necessariamente  uniformi  in  tutto  il territorio nazionale (n. 5.2); e, ancora più specificamente, che occorre provvedere “alla definizione di linee guida sui contenuti minimi delle autorizzazioni rilasciate ai sensi degli articoli 208…. del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152” (n. 5.3); in cui rientrano proprio, e soprattutto, le autorizzazioni regionali caso per caso in tema di EoW previste dal novellato art. 184-ter.

A questo punto, siamo ai limiti della farsa. Ma purtroppo è una cosa seria, anzi drammatica, perché così si rimette tutto in discussione. In quanto, non solo il chiaro dettato costituzionale, non solo la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale, non solo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, ma addirittura una legge entrata in vigore il giorno prima sconfessano platealmente l’attribuzione alle Regioni per il rilascio autonomo di autorizzazioni caso per caso in tema di EoW effettuato dall’art. 14bis della legge sulle crisi aziendali. 

Che fare?

Che fare, allora? Ormai, si può solo tentare di recuperare un minimo di decenza istituzionale, anche per rispetto alle tante aziende che si trovano in questa situazione per inadempienza ed inadeguatezza non loro ma del Ministero dell’ambiente e del nostro ineffabile legislatore.

E’, pertanto, auspicabile che il Ministero dell’ambiente provveda immediatamente, così come prescrive la legge di delegazione europea, a definire almeno le linee guida per le Regioni in tema di EoW, con particolare riferimento al contenuto dei criteri dettagliati per il rispetto delle condizioni base (specie la quarta relativa ai possibili impatti sull’ambiente e sulla salute) richieste dalla normativa comunitaria ed italiana.  Restituendo, così, un minimo di potere e visibilità allo Stato che, secondo Costituzione, giurisprudenza e buon senso, dovrebbe gestire in prima persona tutte le delicate fasi relative a EoW. Ricordando, speriamo, l’insegnamento della Corte europea di giustizia, la quale, anche in questi giorni e proprio per una vicenda che riguarda il nostro paese, ha ribadito che quel che conta è la tutela dell’ambiente e che, quindi, “conformemente al principio di precauzione sancito all’articolo 191, paragrafo 2, TFUE, se la valutazione dei migliori dati scientifici disponibili lascia persistere un’incertezza in ordine alla questione se l’utilizzo, in circostanze precise, di una sostanza ottenuta dal recupero di rifiuti sia privo di qualsiasi possibile effetto nocivo sull’ambiente e sulla salute umana, lo Stato membro deve astenersi dal prevedere criteri di cessazione della qualifica di rifiuto di tale sostanza o la possibilità di adottare una decisione individuale che accerti tale cessazione”[7]. 

 

 

Roma, 11 novembre 2019 

Riferimenti

[1] AMENDOLA, Eow: primi appunti sulla proposta Ronchi di modifica art. 184-ter d. Lgs. 152/06, in www.industrieambiente.it, ottobre 2019.

[2] Per quanto riguarda la storia di queste vicende e dei tentativi volti al superamento della sentenza, si rinvia, da ultimo, al nostro Quando, con un emendamento, un rifiuto scompare in una Regione e resta rifiuto in un’altra. E’ l’economia circolare, bellezza. in www.lexambiente.it , 14 ottobre 2019, anche per riferimenti, citazioni e richiami.

[3] AMENDOLA, op.ult. cit. 

[4] AMENDOLA, Quando, con un emendamento…., cit. , cui si rinvia anche per l’indicazione della giurisprudenza .

[5]  cfr., ad esempio, il considerando n. 17, secondo cui, in tema di EoW, occorre “ offrire agli operatori dei mercati delle materie prime secondarie una maggiore certezza sulle sostanze o sugli oggetti considerati rifiuti e per promuovere pari condizioni di concorrenza”

[6] Per approfondimenti, specie sui rischi del “federalismo dell’end of waste”, si rinvia, da ultimo, al bel lavoro di CASTELLANO, End of waste, servono regole e procedure certe, in Ecoscienza 2017, n. 5, pag. 46 e segg.

[7]  CGCE, seconda sezione, 24 ottobre 2019, causa C-212/18, in www.lexambiente.it, 11 novembre 2019 

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